安岳縣作為四川第一人口大縣，曾面臨“產(chǎn)業(yè)空心化”與“就業(yè)外流化”的雙重困境。2019年以來，安岳縣創(chuàng)新“園區(qū)總部＋衛(wèi)星工廠”模式，以制鞋產(chǎn)業(yè)為突破口，構(gòu)建起“總部在縣城、工廠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、車間在村社”的立體化產(chǎn)業(yè)生態(tài)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚與就業(yè)擴(kuò)容的協(xié)同發(fā)展，成功入選2024年度四川改革典型案例，為縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供了可復(fù)制的“安岳方案”。

背景：產(chǎn)業(yè)空心化

——傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣的轉(zhuǎn)型之痛

安岳縣地處成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈直線中點(diǎn)，幅員2700平方公里，轄46個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、553個(gè)村（社區(qū)），總?cè)丝诔^150萬。

長期以來，安岳縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，2019年三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為19.5:34.2:46.3，工業(yè)增加值占GDP比重不足40%，低于全省平均水平約10個(gè)百分點(diǎn)。分析其原因，主要有以下三個(gè)方面。

產(chǎn)業(yè)短板突出。從2001年安岳縣建立工業(yè)園區(qū)以來，先后發(fā)展了機(jī)械制造、生物制藥、汽摩配件、農(nóng)副產(chǎn)品加工、電子信息等產(chǎn)業(yè)，但從其發(fā)展態(tài)勢來看，短板十分突出。機(jī)械制造和汽摩配件運(yùn)行不暢，早早夭折，生物制藥僅剩3家企業(yè)，電子信息基本上胎死腹中，完全沒有起步。余下企業(yè)以農(nóng)副產(chǎn)品加工、建材等傳統(tǒng)行業(yè)為主，技術(shù)含量低、附加值低、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱。

招商引資困難。受地理位置、基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)鏈配套等諸多因素限制，外來投資意愿不足，入駐企業(yè)多為中小微企業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年全縣規(guī)模以上企業(yè)僅57戶。

人口外流嚴(yán)重。雖然安岳人口眾多，但大量青壯年勞動(dòng)力外流至成都、重慶及東部沿海地區(qū)，本土勞動(dòng)力反而不足。2019年常住人口較戶籍人口減少了59.1萬，縣域經(jīng)濟(jì)面臨“空心化”風(fēng)險(xiǎn)。

就業(yè)外流化——留守群體的生存之難

安岳縣是勞務(wù)輸出大縣，常年外出務(wù)工人員超50萬人，導(dǎo)致農(nóng)村“三留守”問題十分突出。

留守勞動(dòng)力閑置。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力以中老年婦女為主，文化程度低、技能單一，難以適應(yīng)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，就業(yè)率不足30%。

家庭功能弱化。雖然外出務(wù)工人員年均收入可達(dá)4-5萬元，但需承擔(dān)房租、子女教育、老人贍養(yǎng)費(fèi)等額外支出，實(shí)際可支配收入有限，且家庭分離導(dǎo)致社會(huì)問題頻發(fā)。

鄉(xiāng)村振興乏力。人才和資金“雙流失”制約農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，2016年全縣農(nóng)村居民人均可支配收入僅1.1萬元，低于全省平均水平26.3%。

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的機(jī)遇

2016年，《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》獲批，安岳縣被定位為“成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域性交通樞紐和川渝特色產(chǎn)業(yè)合作示范區(qū)”。2021年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》，明確了成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的戰(zhàn)略定位。與此同時(shí)，長三角、珠三角、環(huán)渤海等東部沿海地區(qū)和成都、重慶等特大城市因產(chǎn)業(yè)升級(jí)、勞動(dòng)力成本上升、城市拓展需要等因素，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)開始向中西部大規(guī)模轉(zhuǎn)移，這為安岳承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)提供了歷史性機(jī)遇。

區(qū)位優(yōu)勢凸顯。安岳距成都、重慶均約120公里，是成渝直線走廊上的重要節(jié)點(diǎn)，具備“1小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”的交通條件，是川渝相向發(fā)展的“雙橋頭堡”，具有服務(wù)“雙圈”建設(shè)的獨(dú)特戰(zhàn)略優(yōu)勢。

資源稟賦匹配。作為勞動(dòng)力的人口大縣，安岳擁有豐富的低成本勞動(dòng)力資源，且土地、水電等生產(chǎn)要素價(jià)格低于沿海地區(qū)，具備承接勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢。

政策紅利釋放。四川省將安岳縣納入“川渝合作示范區(qū)”，在土地、稅收、財(cái)政等方面給予傾斜，為產(chǎn)業(yè)落地提供政策保障。

基于以上原因，2017年，安岳縣明確將鞋服產(chǎn)業(yè)作為“三大”主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一，并初步提出“園區(qū)總部＋衛(wèi)星工廠”發(fā)展模式，開啟了一場以鞋服產(chǎn)業(yè)破解縣域經(jīng)濟(jì)“雙困局”的實(shí)踐探索。

做法：空間重構(gòu)

——打造“總部+衛(wèi)星”立體化布局

安岳縣以“集中與分散相結(jié)合”為原則，構(gòu)建“園區(qū)總部聚能、衛(wèi)星工廠擴(kuò)面、家庭工坊補(bǔ)充”的三級(jí)空間體系。

園區(qū)總部集聚核心功能

選址與規(guī)劃。在安岳經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)規(guī)劃6平方公里作為制鞋產(chǎn)業(yè)園，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房、研發(fā)中心、電商孵化中心、直銷展示中心、物流配送中心等配套設(shè)施，打造產(chǎn)業(yè)集聚高地。

企業(yè)引進(jìn)。通過“以商招商、以企招商、產(chǎn)業(yè)鏈招商”，吸引安踏、迪桑特、鴻星爾克、特步、克拉克等115戶大中小鞋企入駐園區(qū)，形成從設(shè)計(jì)、生產(chǎn)到銷售的全產(chǎn)業(yè)鏈集群。

功能定位。總部企業(yè)承擔(dān)研發(fā)設(shè)計(jì)、品牌運(yùn)營、訂單分配、質(zhì)量檢測等核心職能。2025年1-8月，鞋服企業(yè)產(chǎn)能達(dá)3200萬雙，產(chǎn)值突破30億元。

衛(wèi)星工廠延伸產(chǎn)業(yè)鏈條

布局原則。按照“就近就業(yè)、輻射周邊”原則，全縣46個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中已有32個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立鞋服衛(wèi)星工廠，共計(jì)120戶，覆蓋全縣80%的行政村。

改造模式。利用閑置糧站、學(xué)校、村集體用房等資產(chǎn)改造成為衛(wèi)星工廠，平均單廠面積500-1000平方米，投資成本降低60%。

生產(chǎn)分工。衛(wèi)星工廠承接鞋面加工、組裝等勞動(dòng)密集型環(huán)節(jié)，實(shí)行“總部統(tǒng)單、工廠接單、按件計(jì)酬”的柔性化生產(chǎn)模式。

家庭工坊填補(bǔ)產(chǎn)業(yè)末梢

適用場景。針對(duì)行動(dòng)不便或需照顧家庭的勞動(dòng)力，鼓勵(lì)企業(yè)在村社設(shè)立“家庭工坊”，將簡單工序（如鞋帶穿孔、標(biāo)簽粘貼）外包至農(nóng)戶家中。

支持政策。政府提供每戶最高5000元的設(shè)備補(bǔ)貼，企業(yè)免費(fèi)提供原材料并上門回收產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)“零成本創(chuàng)業(yè)”。

機(jī)制創(chuàng)新——破解“企業(yè)招工難”與“群眾就業(yè)難”

創(chuàng)新彈性用工機(jī)制

工作時(shí)間靈活。衛(wèi)星工廠實(shí)行“彈性上班制”，工人可根據(jù)家庭實(shí)際選擇早班（8:00-12:00）、晚班（14:00-18:00）或兼職模式，日均工作時(shí)長一般為6-8小時(shí)。

計(jì)酬方式多元。按件計(jì)酬與按時(shí)計(jì)酬相結(jié)合，熟練工人月均收入達(dá)4000-5000元，部分家庭通過“夫妻檔”模式年增收超過8萬元。

創(chuàng)新技能培訓(xùn)體系

政府主導(dǎo)。聯(lián)合企業(yè)、職業(yè)院校成立“安岳鞋業(yè)技能培訓(xùn)中心”，開發(fā)鞋面制作、設(shè)備操作等10余門課程，累計(jì)培訓(xùn)2.3萬人次。

企業(yè)參與。推行“訂單式培訓(xùn)”，企業(yè)提前下達(dá)用工需求，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)按標(biāo)準(zhǔn)組織教學(xué)，學(xué)員結(jié)業(yè)后直接入職，實(shí)現(xiàn)“培訓(xùn)即就業(yè)”。

創(chuàng)新利益共享機(jī)制

村集體經(jīng)濟(jì)入股。鼓勵(lì)村集體以閑置資產(chǎn)、土地等資源入股衛(wèi)星工廠，按年度分紅，2025年全縣村集體經(jīng)濟(jì)從衛(wèi)星工廠獲得分紅超400萬元。

鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。出臺(tái)“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)十條”，在場地租賃、稅收減免、融資支持等方面給予優(yōu)惠，吸引500余名鄉(xiāng)賢投資建廠，帶動(dòng)1.2萬余人就業(yè)。

資源整合——盤活閑置資產(chǎn)與低效用地

閑置資產(chǎn)改造

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，安岳全縣有閑置糧站、學(xué)校、供銷社等資產(chǎn)120余處，通過“租賃＋改造”模式，將其轉(zhuǎn)化為衛(wèi)星工廠、物流倉庫或員工宿舍，節(jié)約建設(shè)成本1.2億元。比如，石羊鎮(zhèn)利用原糧站改建的衛(wèi)星工廠，年產(chǎn)值達(dá)3000萬元，吸納500余人就業(yè)。

土地集約利用

推行“工業(yè)用地彈性年期出讓”，將土地出讓年限從50年縮短至20年，降低企業(yè)用地成本；同時(shí)鼓勵(lì)企業(yè)建設(shè)多層標(biāo)準(zhǔn)化廠房，提高容積率。2025年，安岳全縣工業(yè)用地畝均產(chǎn)值提升至280萬元，較2019年增長100%。

政策賦能——構(gòu)建全鏈條支持體系

財(cái)政扶持

設(shè)立5000萬元制鞋產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，對(duì)企業(yè)設(shè)備購置、技術(shù)改造、品牌建設(shè)等給予補(bǔ)貼，單個(gè)企業(yè)最高補(bǔ)貼500萬元。對(duì)衛(wèi)星工廠實(shí)行“三免兩減半”政策（前三年租金全免，后兩年減半），累計(jì)減免租金超3000萬元。

金融支持

推出“鞋業(yè)貸”“鄉(xiāng)賢創(chuàng)業(yè)貸”等專屬金融產(chǎn)品，2025年累計(jì)發(fā)放貸款7.5億元，惠及企業(yè)322家、個(gè)體工商戶1520戶。設(shè)立1000萬元風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，對(duì)銀行不良貸款給予50%補(bǔ)償，降低金融機(jī)構(gòu)放貸風(fēng)險(xiǎn)。

服務(wù)優(yōu)化

成立由縣人大主任為組長的鞋服產(chǎn)業(yè)工作專班，深化“專班＋首席服務(wù)員”工作機(jī)制，成立了鞋紡產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心，按副科級(jí)事業(yè)單位配備，編制6人，專職負(fù)責(zé)紡織鞋服產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作。為企業(yè)提供行政審批、政策咨詢、糾紛調(diào)解等“保姆式”服務(wù)，確?！稗k事不出園”。開通“成渝制鞋產(chǎn)業(yè)物流專線”，將原材料運(yùn)輸成本降低30%，產(chǎn)品交付周期縮短2天。

成效：

從“農(nóng)業(yè)大縣”到“工業(yè)強(qiáng)縣”的跨越

產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)張

2025年1-8月，全縣鞋服產(chǎn)量突破3200萬雙（套），較2019年增長2.1倍；產(chǎn)業(yè)稅收超過4000萬元，同比增長26%，占全縣稅收總額的18%。規(guī)上企業(yè)達(dá)21戶，投產(chǎn)成型生產(chǎn)線達(dá)53條，產(chǎn)業(yè)規(guī)模穩(wěn)居西部地區(qū)新興制鞋基地第1位。2024年省委省政府將安岳縣確定為全省重點(diǎn)打造的4個(gè)百億級(jí)體育產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)之一，安岳縣運(yùn)動(dòng)休閑鞋產(chǎn)業(yè)入列全省中小企業(yè)特色產(chǎn)業(yè)集群。

企業(yè)競爭力提升

鴻星爾克安岳基地建成西南地區(qū)最大鞋服生產(chǎn)基地，年產(chǎn)能超1000萬雙，帶動(dòng)上下游企業(yè)集聚發(fā)展。本地企業(yè)“朗特鞋業(yè)”通過與總部企業(yè)合作，引入智能化生產(chǎn)線，生產(chǎn)效率提升40%，產(chǎn)品合格率從92%提高至98%。

從“外出務(wù)工”到“家門口就業(yè)”的轉(zhuǎn)變

就業(yè)規(guī)模增長

制鞋產(chǎn)業(yè)為勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)工人需求量巨大，近年來累計(jì)帶動(dòng)就業(yè)2萬人。其中2025年新增1000人，覆蓋留守勞動(dòng)力、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、殘疾人、貧困監(jiān)測對(duì)象戶等群體。衛(wèi)星工廠工人中，女性占比達(dá)75%，45歲以上中老年工人占比超60%，有效解決了“就業(yè)歧視”問題。

收入水平提高

安岳縣制鞋工人的月均收入為4000-5000元，較務(wù)農(nóng)收入增長3倍；部分技術(shù)工人月薪超10000元，實(shí)現(xiàn)“一人就業(yè)、全家脫貧”。2024年，全縣農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)1.8萬元，較2019年增長60%，城鄉(xiāng)收入比從2.2:1縮小至1.8:1。

從“單向流動(dòng)”到“雙向互動(dòng)”的升級(jí)

人口回流趨勢顯現(xiàn)

2024年，全縣外出務(wù)工人員回流超3萬人，人口流失態(tài)勢得到有效遏制。返鄉(xiāng)人員帶回資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，催生電商、物流、餐飲等配套產(chǎn)業(yè)，2024年第三產(chǎn)業(yè)增加值占比提升至42%。

鄉(xiāng)村活力明顯增強(qiáng)

衛(wèi)星工廠帶動(dòng)周邊餐飲、住宿、商超等服務(wù)業(yè)發(fā)展，形成“15分鐘就業(yè)圈”和“30分鐘生活圈”。村集體經(jīng)濟(jì)不斷壯大，2024年，全縣村集體經(jīng)濟(jì)收入超50萬元的村達(dá)50個(gè)，較2019年增加47個(gè)。

從“經(jīng)濟(jì)指標(biāo)”到“民生溫度”的延伸

家庭功能修復(fù)

90%的工人表示“能兼顧家庭和工作”，留守兒童、老人數(shù)量減少30%，離婚率下降15%。例如，龍臺(tái)鎮(zhèn)工人吳齊英   說：“以前在廣東打工，一年只能見孩子兩次；現(xiàn)在家門口上班，每天都能輔導(dǎo)作業(yè)，孩子成績提高了，家庭也更和睦?！?/span>

社會(huì)治理改善

衛(wèi)星工廠成為鄉(xiāng)村文化活動(dòng)中心，企業(yè)定期組織技能競賽、文藝演出，豐富群眾精神生活。2024年，全縣刑事案件發(fā)案率下降20%，信訪總量減少15%，社會(huì)穩(wěn)定顯著提升。

啟示：

以機(jī)制創(chuàng)新激活“政府＋市場＋社會(huì)”三方合力

通過體制機(jī)制創(chuàng)新，整合資源、優(yōu)化協(xié)作，構(gòu)建多方共贏的生態(tài)體系。

政府角色。從“管理者”轉(zhuǎn)向“服務(wù)者”，通過政策扶持、資源整合和平臺(tái)搭建，降低企業(yè)運(yùn)營成本和群眾就業(yè)門檻。

市場作用。發(fā)揮企業(yè)市場主體作用，通過訂單分配、技能培訓(xùn)等市場化手段，實(shí)現(xiàn)供需精準(zhǔn)對(duì)接。

社會(huì)參與。鼓勵(lì)村集體、鄉(xiāng)賢、農(nóng)戶等主體參與，形成“共建共享”格局，增強(qiáng)模式可持續(xù)性。

以“產(chǎn)業(yè)＋就業(yè)”破解“產(chǎn)業(yè)空心化”與“就業(yè)外流化”雙重困境

安岳縣的實(shí)踐表明，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需堅(jiān)持“產(chǎn)業(yè)＋就業(yè)”雙輪驅(qū)動(dòng)。

產(chǎn)業(yè)選擇要“因地制宜”。立足本地自然資源稟賦、比較優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等方面，選擇勞動(dòng)密集型與資源密集型相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)，避免盲目追求“高精尖”。

產(chǎn)業(yè)布局要“立體化”。通過“總部＋衛(wèi)星”模式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚與分散就業(yè)的統(tǒng)一，既降低企業(yè)成本，又?jǐn)U大就業(yè)覆蓋面。

以要素整合破解“土地、資金、人才”三大約束

通過盤活閑置資產(chǎn)、創(chuàng)新金融產(chǎn)品、優(yōu)化人才政策，有效破解縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的典型難題。

土地集約利用。推廣“彈性年期出讓”“多層廠房建設(shè)”，提高土地利用效率，降低企業(yè)用地成本。

金融精準(zhǔn)支持。開發(fā)專屬金融產(chǎn)品，建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，解決中小企業(yè)“融資難、融資貴”問題。

人才本土培養(yǎng)。構(gòu)建“培訓(xùn)＋就業(yè)”一體化體系，將農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)工人，實(shí)現(xiàn)“人才留得住、用得好”。

以政策賦能構(gòu)建“全鏈條、全周期”的支持體系

安岳縣的經(jīng)驗(yàn)表明，縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展需政策系統(tǒng)性支持。

政策設(shè)計(jì)要“前瞻性”。提前布局產(chǎn)業(yè)鏈配套，避免“單點(diǎn)突破”導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)孤島效應(yīng)。

政策落實(shí)要“精準(zhǔn)化”。針對(duì)企業(yè)不同發(fā)展階段（初創(chuàng)期、成長期、成熟期）提供差異化支持，提高政策實(shí)效。

政策評(píng)估要“動(dòng)態(tài)化”。建立政策效果跟蹤機(jī)制，及時(shí)調(diào)整優(yōu)化，確保政策與市場需求同步迭代。

安岳縣的“園區(qū)總部＋衛(wèi)星工廠”模式，以“產(chǎn)業(yè)＋就業(yè)”為紐帶，以機(jī)制創(chuàng)新為動(dòng)力，以要素整合為支撐，成功破解了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣“產(chǎn)業(yè)空心化”與“就業(yè)外流化”的雙重困境，走出了一條“產(chǎn)業(yè)興、就業(yè)穩(wěn)、城鄉(xiāng)融、百姓富”的高質(zhì)量發(fā)展之路。這一模式不僅為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的縣域提供了可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)，也為全國同類地區(qū)提供了啟示。未來，隨著數(shù)字化、智能化技術(shù)的深入應(yīng)用，安岳模式有望為鄉(xiāng)村振興和共同富裕貢獻(xiàn)更多“智慧”。（文/圖 安岳縣委黨校 周禮）