郭曉鳴，四川省社會科學(xué)院副院長、研究員、博士生導(dǎo)師。現(xiàn)為享受國務(wù)院特殊津貼專家，四川省有突出貢獻(xiàn)獎(jiǎng)的優(yōu)秀專家，四川省學(xué)術(shù)和技術(shù)帶頭人，四川省委、省政府決策咨詢委員會委員，第六屆“四川杰出創(chuàng)新人才獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)?wù)?。從事農(nóng)經(jīng)理論和政策研究30多年，研究范圍涉及農(nóng)村土地制度、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等農(nóng)村改革與發(fā)展中的重大問題，在《人民日報(bào)》《光明日報(bào)》《經(jīng)濟(jì)研究》《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》《中國農(nóng)村觀察》等報(bào)刊發(fā)表論文400余篇，出版學(xué)術(shù)專著20余部，榮獲四川省哲學(xué)社科優(yōu)秀成果一等獎(jiǎng)、四川省“五個(gè)一工程獎(jiǎng)”等省部級以上學(xué)術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)20多項(xiàng)。

任重道遠(yuǎn)

四川統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革仍面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

根據(jù)國外發(fā)達(dá)國家的一般經(jīng)驗(yàn)，從工業(yè)化后期的城市化到逆城市化再到城鄉(xiāng)均衡的整個(gè)現(xiàn)代化過程，一般需要幾十年甚至上百年的時(shí)間，而且大多主要運(yùn)用市場手段通過產(chǎn)業(yè)和城市的發(fā)育來完成這一歷史過程。其城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展和演變邏輯可以簡要概括為：“農(nóng)村社會——小城市”“大農(nóng)村——大城市”“小農(nóng)村——城鄉(xiāng)均衡”。就目前我國發(fā)展水平看，總體上還呈現(xiàn)出顯著的“小城市、大農(nóng)村”的發(fā)展特征。在這種條件下統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革，要求我們跨越“大城市、小農(nóng)村”階段直接進(jìn)入“城鄉(xiāng)均衡”的發(fā)展階段，面臨的任務(wù)十分艱巨。

雖然近年來四川省通過大膽實(shí)踐和探索創(chuàng)新，已經(jīng)初步搭建起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度框架和政策體系，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、戶籍制度、土地要素、公共服務(wù)和社會管理等領(lǐng)域取得了顯著成效，城鄉(xiāng)居民收入差距明顯縮小，城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由化流動(dòng)程度大大增加，農(nóng)村公共服務(wù)水平明顯提高，農(nóng)村社會保障體系不斷完善。但就進(jìn)一步發(fā)展而言，要推動(dòng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革向縱深發(fā)展，形勢不容樂觀，仍然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，任重而道遠(yuǎn)。

從總體上看，四川在深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革過程中必須破解 “六大難題”：

難題一：

新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化脫節(jié)的問題嚴(yán)重

近年來，四川工業(yè)經(jīng)濟(jì)一直保持快速高效的增長，強(qiáng)有力的支撐了四川GDP實(shí)現(xiàn)翻番。四川省工業(yè)增速進(jìn)入全國第一方陣，近五年工業(yè)增速比全國高7.6個(gè)百分點(diǎn)，2012年工業(yè)增加值達(dá)到12587.8億元，占GDP比重達(dá)到52.8%，工業(yè)化率超過全國平均水平。雖然四川省工業(yè)發(fā)展還存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次較低，大部分產(chǎn)業(yè)處于全國產(chǎn)業(yè)分工的較低端，附加值較低，競爭力較弱等問題，但更關(guān)鍵的是城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化的問題。

2012年，四川城鎮(zhèn)化43.5%，比全國平均水平低10個(gè)百分點(diǎn)左右，如果不考慮在城鎮(zhèn)打工的農(nóng)民工，城鎮(zhèn)戶籍人口比重則更低，還不到30%。據(jù)測算，全球城市化率/工業(yè)化率大致為1.95，美國為4.11，中國的這一數(shù)據(jù)很低，只有1.09，而四川則僅僅為0.82，可見城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化。

更關(guān)鍵的是，傳統(tǒng)城市化模式主要是依靠體制缺陷推進(jìn)的，低價(jià)征地、低成本使用勞動(dòng)力、低代價(jià)排放污染物，這些已難以為繼。傳統(tǒng)城市化存在五大弊端：

一是政府壟斷的城市化：城市政府壟斷了建設(shè)用地一級市場。傳統(tǒng)城市化模式下，城市擴(kuò)張所需的國有建設(shè)用地的一級市場完全由政府所壟斷和控制。

二是農(nóng)民失地的城市化：放棄土地是獲取城鎮(zhèn)戶口的必要條件。根據(jù)現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》和傳統(tǒng)戶籍制度，農(nóng)民要獲得城市非農(nóng)戶口、真正轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，就不得不放棄農(nóng)村承包土地、宅基地等財(cái)產(chǎn)權(quán)利，以此為代價(jià)實(shí)現(xiàn)的城市化給農(nóng)民帶來很大風(fēng)險(xiǎn)。以成都市為例，2006年10月至2011年底，全市共有51.97萬農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢渲幸蛲恋乇徽饔枚D(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的人數(shù)為51.45萬，占比高達(dá)98%；而通過購買商品房或租房遷移進(jìn)城落戶的人數(shù)僅為0.52萬。

三是農(nóng)民轉(zhuǎn)移的城市化：二次社會融入是城市化的必然后果。在傳統(tǒng)的城市化模式下，農(nóng)民被迫由鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市，他們不僅面臨居住空間的變化，而且面臨原有社會環(huán)境的改變。

四是農(nóng)民被動(dòng)的城市化：農(nóng)民缺失城市化的主動(dòng)權(quán)和選擇權(quán)。傳統(tǒng)城市化模式對農(nóng)民而言具有強(qiáng)制性，郊區(qū)是否被納入城市總體規(guī)劃，取決于城市擴(kuò)張的需求，農(nóng)民本身并沒有參與和決策的權(quán)利，只是被動(dòng)地被牽扯進(jìn)來，在征地拆遷補(bǔ)償?shù)恼勁兄刑幱谌鮿莸匚?，在整個(gè)征地拆遷過程中話語權(quán)缺失。

五是不徹底性的城市化：農(nóng)民變市民具有顯著的不徹底性和不完整性。一方面是農(nóng)民家庭的不徹底市民化。一些農(nóng)民家庭的青壯年和幼年人口轉(zhuǎn)移到城市，但老年人口卻滯留在農(nóng)村。據(jù)我的調(diào)查，四川省38.3%的家庭有一位或兩位60以上的老年人口留守在家。另一方面是農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工具有候鳥式特征。或農(nóng)閑時(shí)進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)忙時(shí)回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)；或年輕時(shí)進(jìn)城務(wù)工，年老時(shí)返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。

正因如此，才有半城市化、偽城市化、流動(dòng)的城市化、失衡的城市化等多種評論。

針對這些弊端，關(guān)鍵是要從制度突破入手，在做強(qiáng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，提供足夠非農(nóng)就業(yè)崗位的同時(shí)，還要探索讓農(nóng)民帶著財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)城的可行路徑，打消農(nóng)民市民化的種種顧慮。

難題二：

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革面臨深層次障礙

促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，是我國推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的兩條主線。而對于農(nóng)民而言，最主要的生產(chǎn)要素就是土地，因而農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革可以說是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是否取得成功的“勝負(fù)手”。從四川來看，各市州都開展了農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，目前已有近80%的縣（市、區(qū)）已完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記工作，成都還進(jìn)一步推進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。但是，四川省仍然面臨著土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不完整的問題：

一是在使用權(quán)能方面，農(nóng)地使用權(quán)受承包期限制且有調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的預(yù)期不穩(wěn)定；農(nóng)村集體建設(shè)用地使用的權(quán)利與城鎮(zhèn)國有土地差異巨大。二是在收益權(quán)能方面，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場尚未充分培育，土地租賃交易成本高，土地股份合作制和土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資受到法律限制，直接影響其交易收益的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，農(nóng)村集體土地被征收時(shí)，農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例明顯偏低。三是在處分權(quán)能方面，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)仍然只能以出租、入股、互換和內(nèi)部轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，不允許對外出讓、買賣等交易行為。另外，面對土地征用時(shí)，農(nóng)民無法作為平等的民事法律關(guān)系主體表達(dá)共同的利益訴求。

即使成都市的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，從總體上判斷也僅僅是完成了“還權(quán)”過程，而沒有完成“賦能”過程，在某種意義上還屬于“半拉子工程”。

總體上看，成都市通過三年的改革基本完成了以“還權(quán)賦能”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的第一階段，基本實(shí)現(xiàn)了將農(nóng)地、房屋等財(cái)產(chǎn)權(quán)利返還給農(nóng)民的改革目標(biāo)，這標(biāo)志著“還權(quán)于農(nóng)”的任務(wù)已基本完成。然而，事實(shí)是，土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有產(chǎn)權(quán)和林權(quán)并沒有如預(yù)期的那樣，在農(nóng)村內(nèi)部或城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)充分流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置。換言之，擁有了較為明晰財(cái)產(chǎn)權(quán)利的農(nóng)民，在現(xiàn)行集體經(jīng)濟(jì)制度的框架內(nèi)，并沒有因此獲得將手中持有的資產(chǎn)低成本、高效率、有秩序地轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本的能力。因此，成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不能僅僅停留在“還權(quán)于農(nóng)”的階段，還有待于向“賦能于民”的階段加快進(jìn)發(fā)。從目前情況看，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的第二階段改革還處于破題階段。當(dāng)這場改革向第二階段“賦能于民”推進(jìn)的時(shí)候，仍面臨三個(gè)方面的障礙。

一是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革很難具有徹底性。仍有部分農(nóng)村集體資產(chǎn)，包括集體土地，還未確權(quán)到戶，導(dǎo)致集體資產(chǎn)管理混亂，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到侵害。特別是在成都市主城區(qū)的城中村，由于土地以租代征等歷史遺留問題，一部分土地的使用主體已經(jīng)不再是農(nóng)民，因此難以確權(quán)到戶。還有一些地方?jīng)]有嚴(yán)格貫徹“確實(shí)權(quán)”的改革要求，沒有實(shí)現(xiàn)土地、臺賬、證書、合同、耕地保護(hù)基金“五個(gè)一致”，為下一階段改革埋下了隱患。

二是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革成果的運(yùn)用存在難題。由于缺乏相關(guān)配套政策支持和有效的組織載體，擁有較為明晰財(cái)產(chǎn)權(quán)利的農(nóng)民仍然單家獨(dú)戶地面對產(chǎn)權(quán)交易市場，難以以較低的成本實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的合法和低成本轉(zhuǎn)讓，市場配置資源的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到發(fā)揮。同時(shí)，由于沒有得到國家法律的保護(hù)，各類市場主體持有明顯的觀望態(tài)度，使得農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的市場交易價(jià)值難以得到充分體現(xiàn)。2008年10月掛牌的成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的平臺作用不顯著，完成的交易主要為集體建設(shè)用地指標(biāo)，對農(nóng)地、房屋等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流動(dòng)的促進(jìn)作用不明顯。

三是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革存在一定的社會風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革對農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)構(gòu)成挑戰(zhàn)，在某種程度上影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)及基層政權(quán)的穩(wěn)定。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革普遍采取固化產(chǎn)權(quán)的做法，對農(nóng)村社會內(nèi)部平衡機(jī)制構(gòu)成損害，可能會加劇農(nóng)民內(nèi)部發(fā)展差距。農(nóng)村基層治理機(jī)制、公共服務(wù)和社會管理機(jī)制等一些必需的配套性社會改革沒有得到及時(shí)跟進(jìn)，這可能會放大農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的風(fēng)險(xiǎn)。

成都市前期的改革邏輯是通過建立相對明晰和固化的產(chǎn)權(quán)制度來穩(wěn)定生產(chǎn)要素交易預(yù)期、降低生產(chǎn)要素交易成本，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素自由流動(dòng)。現(xiàn)在面臨的關(guān)鍵是，只有建立起受國家保護(hù)的、較為完整的產(chǎn)權(quán)制度并且找到能夠顯著降低交易成本的組織設(shè)計(jì)，才能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的交易價(jià)值，并使得農(nóng)村產(chǎn)權(quán)按照市場化原則有序地流動(dòng)和配置，才能實(shí)現(xiàn)“賦能于民”的最終改革目標(biāo)。

難題三：

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的公共投入不足、效率不高、社會資本參與度低

四川省財(cái)政“三農(nóng)”投資總量雖較快增長，但是占GDP的比重還較低，和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求相比還有比較大的差距，特別是貧困區(qū)域，投入不足的矛盾特別尖銳。值得關(guān)注的是，這將會陷入一個(gè)惡性循環(huán)的怪圈：建設(shè)需求、財(cái)力不足、拆院并院、土地財(cái)政、農(nóng)民上樓。農(nóng)民集中居住本來是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標(biāo)，但在一些地方卻成了手段。這些地方政府通過這種空手套白狼的方式來推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，雖然也屬無奈之舉，但這種以犧牲農(nóng)民長期權(quán)益來獲得短期利益的方式，絕對是不值得推崇的。解決之道還是要做強(qiáng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，增加財(cái)政收入，增強(qiáng)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市帶動(dòng)農(nóng)村的能力。

另外，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，政府財(cái)政投入在有些方面的效率并不高。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中社會資本進(jìn)入渠道受阻且動(dòng)力不足。由于政府與社會組織的關(guān)系尚未理順，政府職能界限模糊，政府購買公共服務(wù)未能形成普遍共識，尚未形成完善的稅費(fèi)減免、金融支持等激勵(lì)機(jī)制，從而擠壓了社會資源的參與空間，導(dǎo)致社會資源進(jìn)入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域缺乏動(dòng)力。

難題四：

適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求的農(nóng)村金融體制改革滯后

首先，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“非農(nóng)化”的傾向仍較明顯。農(nóng)業(yè)銀行貸款結(jié)構(gòu)“非農(nóng)化”傾向仍呈不斷強(qiáng)化的趨勢；農(nóng)村信用合作社受商業(yè)化運(yùn)作目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)，為農(nóng)戶、農(nóng)村微型企業(yè)提供金融服務(wù)的能力有所下降；農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)范圍有所擴(kuò)大，但其發(fā)放貸款很少涉及農(nóng)戶貸款等一般農(nóng)業(yè)發(fā)展資金需求。

其次，新型農(nóng)村金融組織發(fā)育仍然比較遲緩。村鎮(zhèn)銀行不能進(jìn)入全國同業(yè)拆借市場和跨區(qū)域經(jīng)營，融資渠道有限，貸存比過高；小額貸款公司的注冊資金、股東或發(fā)起人人數(shù)、持股比例等限制較嚴(yán)，股本單一，“只貸不存”造成融資渠道不暢；農(nóng)民資金互助社的工商注冊登記至今未能解決，發(fā)展速度非常緩慢。

再次，農(nóng)村貸款抵押制度不適應(yīng)當(dāng)前“三農(nóng)”發(fā)展需要。承包地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)，以及修建在土地之上的房屋、圈舍、農(nóng)作物、林木、畜禽產(chǎn)品等均不能作為抵押品向銀行借貸，極大地限制了大多數(shù)農(nóng)民的貸款能力。

難題五：

城鄉(xiāng)區(qū)域公共服務(wù)的分擔(dān)機(jī)制不明確、市場化運(yùn)作機(jī)制不健全

四川省部分地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)投入效率低，一些地方農(nóng)村服務(wù)設(shè)施空間配置不合理，沒有考慮農(nóng)村人口布局的結(jié)構(gòu)性變化。一些地方在修建農(nóng)民集中居住區(qū)以及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套時(shí)，盲目追求貪大求洋，沒有顧及農(nóng)村大量勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)城的現(xiàn)實(shí)情況。一些地方存在農(nóng)民修了新的集中居住區(qū)，而老的宅基地并未復(fù)耕的現(xiàn)象，農(nóng)房的空置率也比較高。

事實(shí)上，四川省農(nóng)民工總?cè)藬?shù)已經(jīng)超過了2000萬。我們對農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的一項(xiàng)調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，全省目前實(shí)際從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力平均年齡高達(dá)54.2歲，有33.2%的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的年齡大于60歲。我們的另一項(xiàng)針對新生代農(nóng)民工的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，只有1.6%的新生代農(nóng)民工打算回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，而分別有12.8%、76.7%的新生代農(nóng)民工打算繼續(xù)在城市打工或者創(chuàng)業(yè)。我們在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展時(shí)必須對農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)特征保持清楚認(rèn)識，決不能為了追求建設(shè)效果而超出老百姓實(shí)際需求搞建設(shè)。

同時(shí)，公共服務(wù)市場化運(yùn)作機(jī)制不健全，一些由市場或社會提供更有效率的公共服務(wù)也由政府提供，不僅使政府在供給過程中出現(xiàn)供給短缺、供需脫節(jié)、供給結(jié)構(gòu)性失衡、交易成本過高等問題，還擠壓了社會資源的參與空間。由于未能形成促進(jìn)社會資源進(jìn)入公共服務(wù)的激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致社會資源進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域明顯不足。

難題六：

政府、市場和公民等多元利益主體關(guān)系尚未理順

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革究竟應(yīng)該以市場為主還是政府為主一直爭論不休，比較折中的提法是政府與市場的結(jié)合。就目前四川統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革推進(jìn)的方式而言，主要還是以政府為主導(dǎo)。但是，以政府為主導(dǎo)的方式，其實(shí)施的行政成本高和財(cái)政資金使用效率低的問題仍較為普遍和突出。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)過程中的政府與農(nóng)民的關(guān)系上看，政府有些措施的本意是提高對農(nóng)民、農(nóng)村的公共服務(wù)水平，縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)城鎮(zhèn)化。但是，這又產(chǎn)生新的悖論，有些做法導(dǎo)致農(nóng)民并不滿意。比如政府土地征用的目的是加快城鎮(zhèn)化，而要在政府財(cái)力有限的條件下加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化，必然產(chǎn)生土地增值收益大部分都?xì)w政府的行為傾向。這就在很大程度上剝奪了農(nóng)民的應(yīng)有利益，從而產(chǎn)生政府與農(nóng)民的矛盾。因此，今后如何正確處理好政府與市場、政府與農(nóng)民的矛盾仍然是個(gè)突出問題。

華麗轉(zhuǎn)身

四川統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革需要?jiǎng)?chuàng)新性突破

盡管四川省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革已經(jīng)具備較好的推進(jìn)基礎(chǔ)，在全國特別是中西部地區(qū)處于相對領(lǐng)先的態(tài)勢，但是，在接下來的發(fā)展階段，國際國內(nèi)形勢仍將發(fā)生更加深刻的變化，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展改革將進(jìn)入深水區(qū)，涉及的社會群體將更加廣泛、利益格局的調(diào)整將更加劇烈、改革所遭遇的阻力也將更大。這時(shí)候，需要我們放下成績，凝神靜氣，冷靜思考，對下一步的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革進(jìn)行新的創(chuàng)新性突破。

四川統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革面臨“四個(gè)新要求”

第一個(gè)是：推進(jìn)“兩化互動(dòng)”“三化聯(lián)動(dòng)”提出的新要求。走新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本方略。特別是省委提出“兩化”互動(dòng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略后，我省新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的步伐將大大加快，“三化”之間的聯(lián)系更為緊密、互動(dòng)更為強(qiáng)化。這就對建立“三化聯(lián)動(dòng)”的有效體制機(jī)制提出了更高的要求，客觀需要建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)、部門合作、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的“三化聯(lián)動(dòng)”體制機(jī)制。

第二個(gè)是：促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素平等交換提出的新要求。黨的十八大報(bào)告提出了要促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換，這就意味著生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的規(guī)模越來越大、速度越來越快、范圍越來越廣。這就需要進(jìn)一步培育和完善生產(chǎn)要素市場，建立健全生產(chǎn)要素的市場化價(jià)格機(jī)制；深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，促進(jìn)農(nóng)村資源向資本轉(zhuǎn)變；加快建立健全城鄉(xiāng)一體的社會保障體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)社保體系的有機(jī)對接。與此同時(shí)，要積極發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，合理引導(dǎo)生產(chǎn)要素的流動(dòng)方向，特別要注重誘導(dǎo)城市現(xiàn)代生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動(dòng)，建立生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的雙向流動(dòng)機(jī)制。

第三個(gè)是：促進(jìn)公共資源均衡配置提出的新要求。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，是城鄉(xiāng)居民的迫切愿望，是體現(xiàn)社會公平公正的重要表現(xiàn)，是構(gòu)建和諧社會的重要組成部分，因而是我省當(dāng)前和今后面臨的重要任務(wù)。面對未來一段時(shí)間可能產(chǎn)生的較為顯著的城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)需求的變化，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)管理體制改革提出了更高要求，需要加強(qiáng)在空間和時(shí)間上的戰(zhàn)略布局，從全局出發(fā)科學(xué)設(shè)計(jì)改革重點(diǎn)，繼續(xù)加強(qiáng)對農(nóng)村地區(qū)的公共財(cái)政投入和公共服務(wù)產(chǎn)品供給，加強(qiáng)對城鄉(xiāng)混合居住區(qū)域的公共服務(wù)供給和管理，注重解決新出現(xiàn)的、難以進(jìn)行界定的群體所需的公共服務(wù)問題。

第四個(gè)是：城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)急劇變化提出的新要求。隨著以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會相互融合的步伐將加快，農(nóng)村由傳統(tǒng)、封閉、單一的農(nóng)業(yè)社會向開放、多元化的現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變的速度也將加快。在這一轉(zhuǎn)型和分化時(shí)期，社會矛盾將越來越突出，利益關(guān)系越來越復(fù)雜，這對政府管理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，迫切需要政府行政管理加快向規(guī)范型服務(wù)型轉(zhuǎn)變，切實(shí)提高應(yīng)對危機(jī)和處理重大問題的能力，同時(shí)積極培育社會化組織，發(fā)揮其穩(wěn)定社會、溝通民情、調(diào)節(jié)關(guān)系的作用。應(yīng)當(dāng)引起重視的是，老齡化加快的趨勢明顯，對我省社會保障能力構(gòu)成了突出挑戰(zhàn)，提出了更高要求。

四川統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革必須推動(dòng)“五大轉(zhuǎn)變”

四川要開創(chuàng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革新局面，必須繼續(xù)以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，以體制機(jī)制創(chuàng)新為著力點(diǎn)，以構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展體系為支撐，用新的發(fā)展理念調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系，用新的體制統(tǒng)一城鄉(xiāng)管理，用新的機(jī)制引導(dǎo)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，用新的配套政策保障城鄉(xiāng)健康運(yùn)行，切實(shí)在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上取得重大突破，從根本上改變農(nóng)村落后于城市的現(xiàn)狀，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系?？傮w而言，應(yīng)該按照實(shí)施以下“五大轉(zhuǎn)變”的總體思路推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展：

第一個(gè)轉(zhuǎn)變：由“行政驅(qū)動(dòng)”向“行政、市場雙驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)變。城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”是在長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中累積形成的，其路徑依賴的慣性很大，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的初期，改革必須依靠強(qiáng)力的行政驅(qū)動(dòng)，才能逐步突破原有體制的禁錮。隨著改革的全面推進(jìn)，如果再僅僅依靠單一的行政力量，一方面將會產(chǎn)生新的體制性的路徑依賴，另一方面不斷精簡的政府部門也難以使行政力量覆蓋到所有的經(jīng)濟(jì)、社會層面。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須培育和引入市場自發(fā)的力量來進(jìn)一步推動(dòng)改革。同時(shí)，由于傳統(tǒng)體制的影響仍然較大，改革仍然需要保持行政力量的驅(qū)動(dòng)。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革要逐漸從原來的“行政力量驅(qū)動(dòng)”向“行政、市場雙驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)變。

第二個(gè)轉(zhuǎn)變：由“財(cái)政支撐”向“財(cái)政、社會資本雙支撐”轉(zhuǎn)變。改革初期城鄉(xiāng)差距的縮小主要是通過財(cái)政增量向“三農(nóng)”傾斜性投入的方式實(shí)現(xiàn)的。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的程度不斷加深，僅僅依靠政府來支付改革的成本顯然是不可持續(xù)的。因此，應(yīng)該推動(dòng)改革由“財(cái)政支撐”向“財(cái)政、社會資本雙支撐”轉(zhuǎn)變，利用有限的財(cái)政資金，通過無償補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、配套投入、貸款貼息等辦法，鼓勵(lì)和引導(dǎo)盡可能多的社會力量、民間資金參與改革。

第三個(gè)轉(zhuǎn)變：由“試點(diǎn)示范”向“全面推開”轉(zhuǎn)變。2007年以來，四川省以成都、德陽、自貢、廣元為重點(diǎn)梯度推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試點(diǎn)，特別是成都的“三個(gè)集中”“四大農(nóng)村基礎(chǔ)工程”“六個(gè)一體化”等已經(jīng)成為全省乃至全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試點(diǎn)的典范。為了進(jìn)一步提高全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的水平和質(zhì)量，應(yīng)充分總結(jié)和推廣前期試點(diǎn)改革所取得的寶貴經(jīng)驗(yàn)，采取“試點(diǎn)先行，以點(diǎn)帶面”的方式推動(dòng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革由“試點(diǎn)示范”逐步向“全面推開”轉(zhuǎn)變，使更多的城鄉(xiāng)居民分享改革的收益。

第四個(gè)轉(zhuǎn)變：由“單項(xiàng)突破”向“整體推進(jìn)”轉(zhuǎn)變。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及面廣，各種矛盾相互交織、互為因果、循環(huán)累積，對其中任何一項(xiàng)制度進(jìn)行改革，都必須有其他制度的配套改革作為策應(yīng)。如果改革僅僅實(shí)現(xiàn)“單項(xiàng)突破”，不僅難以取得成效，而且會產(chǎn)生諸多矛盾甚至產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革需要由“單項(xiàng)突破”向“整體推進(jìn)”轉(zhuǎn)變，全面推進(jìn)土地、財(cái)政、金融、公共服務(wù)、就業(yè)、社保、行政管理體制等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革在全省范圍內(nèi)有序展開。

第五個(gè)轉(zhuǎn)變：由注重“由上而下”向“上下結(jié)合”轉(zhuǎn)變。從成都市的改革路徑看，改革初期是依靠行政力量“由上而下”推動(dòng)改革發(fā)展的模式。但這種政府強(qiáng)制性制度變遷模式往往受到財(cái)政實(shí)力有限和信息不對稱的限制，而且如果不發(fā)揮基層群眾的草根智慧，很容易出現(xiàn)政府好心辦壞事的現(xiàn)象。因此，要在更大范圍內(nèi)實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的話，必須推行政府強(qiáng)制性制度變遷與民間誘致性制度變遷相結(jié)合的即“上下結(jié)合”的改革模式。要尊重基層組織和廣大人民群眾的改革愿望，相信基層組織和廣大人民群眾的改革能力，充分調(diào)動(dòng)基層組織和廣大人民群眾的改革積極性，推進(jìn)改革順利向縱深發(fā)展。