[摘要]  近年來，隨著國家專項(xiàng)債券發(fā)行政策窗口期的到來，各地政府持續(xù)開展專項(xiàng)債項(xiàng)目謀劃與申報(bào)。加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用管理是落實(shí)積極財(cái)政政策的重要抓手，對(duì)帶動(dòng)消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，促進(jìn)社會(huì)就業(yè)具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]  專項(xiàng)債券；資金管理；績效評(píng)價(jià)；風(fēng)險(xiǎn)防范

[作者單位]  滁州市南譙區(qū)財(cái)政局

地方政府通過加大對(duì)基本民生領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域等資金投入，來拉動(dòng)政府有效投資，達(dá)到穩(wěn)經(jīng)濟(jì)和促發(fā)展的目的。在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，縣級(jí)財(cái)政自身財(cái)力不足，通過省級(jí)政府代為發(fā)行的政府專項(xiàng)債券資金必然成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金的重要來源。如何有效使用專項(xiàng)債券資金將成為地方政府考慮的重要內(nèi)容。

南譙區(qū)專項(xiàng)債券發(fā)行情況

安徽省滁州市南譙區(qū)近兩年積極爭取專項(xiàng)債券資金，科學(xué)投入專項(xiàng)債支持重點(diǎn)領(lǐng)域，切實(shí)管理使用好地方政府債券資金，拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)緩解了短期財(cái)政壓力。

2021—2022年南譙區(qū)累計(jì)發(fā)行專項(xiàng)債券19.54億元，其中：2021年發(fā)行專項(xiàng)債券10.05億元，用于區(qū)7個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目；2022年發(fā)行專項(xiàng)債9.49億元，用于區(qū)11個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目。從規(guī)模結(jié)構(gòu)看，2021年—2022年發(fā)行5年期債券8.4億元，占比42.99%；10年期債券2.45億元，占比12.54%；15年期債券4.38億元，占比22.41%；20年期債券4.31億元，占比22.06%。

從資金投向看，2021年債券資金投向長三角一體化產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)3.52億元，投向保障性住房5.9億元，投向醫(yī)療衛(wèi)生0.43億元，投向市政自來水管網(wǎng)0.2億元。2022年債券資金投向毗鄰功能區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)3.08億元、保障性住房2.5億元、教育0.2億元、文化1.2億元、醫(yī)療衛(wèi)生0.8億元、農(nóng)林水利1.71億元。

專項(xiàng)債券資金管理情況

專項(xiàng)債券資金在省財(cái)政下發(fā)的限額內(nèi)分配發(fā)行方案，區(qū)財(cái)政對(duì)依據(jù)相關(guān)資金管理辦法合理合規(guī)用于具體項(xiàng)目支出。堅(jiān)持資金與項(xiàng)目匹配，精準(zhǔn)摸排項(xiàng)目資金需求時(shí)間節(jié)點(diǎn)，督促項(xiàng)目單位做好前期要素準(zhǔn)備，加快支出進(jìn)度、實(shí)現(xiàn)實(shí)物工作量。與審計(jì)、發(fā)改及相關(guān)業(yè)務(wù)部門密切配合，全流程監(jiān)控專項(xiàng)債管理。

預(yù)算管理。省級(jí)地方政府將專項(xiàng)債券資金納入政府債務(wù)限額管理。債券資金發(fā)行前，各項(xiàng)目單位根據(jù)國家發(fā)展改革委和財(cái)政部需求庫審核通過項(xiàng)目清單中的可發(fā)行項(xiàng)目，科學(xué)編制專項(xiàng)債券資金年度使用計(jì)劃、支付進(jìn)度節(jié)點(diǎn)，報(bào)本級(jí)財(cái)政部門。地方財(cái)政部門根據(jù)省政府發(fā)行時(shí)間和各項(xiàng)目單位資金需求計(jì)劃，合理擬定債券資金分配方案，同時(shí)制定年度債券資金發(fā)行計(jì)劃。財(cái)政部門在財(cái)政廳分配債券資金限額內(nèi)，根據(jù)入庫項(xiàng)目建設(shè)及資金需求情況將前期擬定債券資金分配方案報(bào)經(jīng)區(qū)政府同意后，編制預(yù)算調(diào)整方案，提請(qǐng)區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。

資金運(yùn)行。區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整方案，同時(shí)將債券資金預(yù)算批復(fù)至相關(guān)項(xiàng)目單位。對(duì)項(xiàng)目單位在一體化平臺(tái)系統(tǒng)內(nèi)的，財(cái)政部門通過集中支付方式將債券資金撥付至項(xiàng)目單位，由項(xiàng)目單位根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)情況支付債券資金；對(duì)項(xiàng)目單位是一體化平臺(tái)系統(tǒng)外的，如平臺(tái)公司，財(cái)政部門通過實(shí)撥方式將債券資金撥付至平臺(tái)公司，由平臺(tái)公司根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度情況，及時(shí)撥付債券資金至具體項(xiàng)目建設(shè)單位，項(xiàng)目建設(shè)單位負(fù)責(zé)組織債券項(xiàng)目具體實(shí)施。資金到達(dá)項(xiàng)目建設(shè)單位后，要求實(shí)行專項(xiàng)管理。

使用管理。項(xiàng)目單位根據(jù)債券資金的使用方案、投資估算內(nèi)容及合同約定實(shí)物工作量形成進(jìn)度等條款合理支出債券資金。財(cái)政部門通過地方政府債務(wù)穿透式監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，做好債券資金轉(zhuǎn)貸確認(rèn)、監(jiān)測(cè)項(xiàng)目單位項(xiàng)目建設(shè)情況、債券資金支出情況和項(xiàng)目專項(xiàng)收入情況，穩(wěn)步推進(jìn)項(xiàng)目單位會(huì)計(jì)核算信息、銀行賬戶變動(dòng)信息等數(shù)據(jù)采集工作，同時(shí)做好與財(cái)政預(yù)算一體化平臺(tái)的對(duì)接準(zhǔn)備工作，以便對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目進(jìn)行全流程生命周期管理。

績效評(píng)價(jià)。區(qū)財(cái)政部門委托第三方中介機(jī)構(gòu)，采用資料審查與實(shí)地走訪相結(jié)合的方式開展客觀、公正的評(píng)價(jià)。根據(jù)評(píng)價(jià)依據(jù)，確定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（本次評(píng)價(jià)指標(biāo)體系共設(shè)立項(xiàng)目投入、過程管理、項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目效果4個(gè)一級(jí)指標(biāo)，8個(gè)二級(jí)指標(biāo)，22個(gè)三級(jí)指標(biāo)，48個(gè)評(píng)分點(diǎn)；指標(biāo)根據(jù)權(quán)重設(shè)定分值進(jìn)行評(píng)價(jià)）。嚴(yán)格專項(xiàng)債資金用于對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目資本性支出，形成實(shí)物工作量，發(fā)揮拉動(dòng)有效投資的較好效益。2021年開展績效評(píng)價(jià)專項(xiàng)債項(xiàng)目2個(gè)，涉及債券資金0.75億元；2022年績效評(píng)價(jià)項(xiàng)目3個(gè)，涉及債券資金11.1億元。確保專項(xiàng)債券資金按規(guī)定用途和投向領(lǐng)域使用，債券資金投入項(xiàng)目的產(chǎn)出數(shù)量和質(zhì)量達(dá)到預(yù)定計(jì)劃和目標(biāo)，同時(shí)對(duì)評(píng)價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)的問題，督促項(xiàng)目單位及時(shí)整改。

項(xiàng)目儲(chǔ)備。2022年南譙區(qū)共向安徽省財(cái)政廳申報(bào)非標(biāo)專項(xiàng)債項(xiàng)目10個(gè)，入庫9個(gè)，涉及項(xiàng)目總投資66.73億元，申請(qǐng)發(fā)債總額39.1億元。申報(bào)2023年專項(xiàng)債券發(fā)行項(xiàng)目18個(gè)，涉及項(xiàng)目總投資106.5億元，資金需求46.64億元。資金投向領(lǐng)域?yàn)椋恨r(nóng)林水利9.09億元、倉儲(chǔ)物流基礎(chǔ)設(shè)施0.7億元、生態(tài)環(huán)保4億元、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施13.05億元、社會(huì)事業(yè)15.8億元、保障性安居工程4億元。

專項(xiàng)債券資金管理的困境

雖然南譙區(qū)積極采取措施，加強(qiáng)債券資金管理，但在專項(xiàng)債券資金管理過程中仍存在一些問題和困難，例如：項(xiàng)目儲(chǔ)備不足、支出進(jìn)度緩慢、績效評(píng)價(jià)結(jié)果欠佳、存在集中償債風(fēng)險(xiǎn)等。

專項(xiàng)債券項(xiàng)目儲(chǔ)備不足。由于政府債券項(xiàng)目申報(bào)涉及財(cái)政、金融、工程等多個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，專業(yè)性較強(qiáng)，單個(gè)部門的專業(yè)水平不夠，需要各部門密切配合，也需要借助第三方中介機(jī)構(gòu)提供的專業(yè)咨詢服務(wù)，為申報(bào)項(xiàng)目編制實(shí)施方案，會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具融資平衡方案，律師事務(wù)所出具法律意見書，確保項(xiàng)目申報(bào)和發(fā)行合法合規(guī)。南譙區(qū)屬于市轄區(qū)，項(xiàng)目單體量小，偏純公益性，收益來源難以覆蓋債券本息，同時(shí)各部門配合度不高、溝通不及時(shí)，以致債券項(xiàng)目申報(bào)質(zhì)量不高、項(xiàng)目庫儲(chǔ)備不足。

債券資金支出進(jìn)度較慢。部分項(xiàng)目存在建設(shè)進(jìn)展緩、支出進(jìn)度慢問題，降低了債券資金使用效率。這主要是由于在項(xiàng)目建設(shè)過程中存在前期準(zhǔn)備不足，債券資金需求分配出現(xiàn)偏差，各方面配合沒有達(dá)到有效銜接，導(dǎo)致債券發(fā)行后項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展緩慢。同時(shí)也受到工程審計(jì)、部門驗(yàn)收、項(xiàng)目變更等因素影響，相關(guān)手續(xù)的辦理需要一定的時(shí)間，未達(dá)付款進(jìn)度。

專項(xiàng)債券績效評(píng)價(jià)欠佳。部分專項(xiàng)債券績效評(píng)價(jià)存在前期準(zhǔn)備不夠充分、項(xiàng)目未能按照計(jì)劃投入使用、財(cái)務(wù)核算不夠明晰的現(xiàn)象。部分項(xiàng)目管理單位對(duì)專項(xiàng)債券資金財(cái)務(wù)核算時(shí)，單純以項(xiàng)目為主體建賬，將債券資金和其他財(cái)政資金合并核算，未能單獨(dú)對(duì)專項(xiàng)債券資金獨(dú)立設(shè)賬或設(shè)立輔助賬，不能完全清晰、準(zhǔn)確地反映出債券資金撥付和使用情況。

專項(xiàng)債券存在償債風(fēng)險(xiǎn)。專項(xiàng)債券存在集中到期償還風(fēng)險(xiǎn)，償還高峰期在2024年和2025年，其中2024年需要償還的棚改專項(xiàng)債券資金7.2億元、2025年需要償還棚改專項(xiàng)債券資金達(dá)3.5億元，如到期償還債券資金不能通過發(fā)行再融資債券方式償還，財(cái)政集中償債壓力較大。

專項(xiàng)債券資金管理的政策建議

針對(duì)專項(xiàng)債資金管理中存在的問題，要通過優(yōu)化發(fā)債計(jì)劃，打通支付通道加快專項(xiàng)債資金支出；通過多部門聯(lián)動(dòng)，合理謀劃專項(xiàng)債項(xiàng)目，擴(kuò)充發(fā)行儲(chǔ)備庫；通過穿透式全流程監(jiān)管，拉動(dòng)發(fā)揮社會(huì)有效投資，通過合理編制收益平衡方案等，保障還本付息能力。 

加快專項(xiàng)債券項(xiàng)目發(fā)行使用。優(yōu)化債券發(fā)行計(jì)劃。結(jié)合資金總量和實(shí)際需要，合理安排發(fā)債頻次，加快債券發(fā)行進(jìn)度，提前編制新增專項(xiàng)債券發(fā)行計(jì)劃，提前做好信息披露信用評(píng)級(jí)等工作，加強(qiáng)發(fā)行前的審核，優(yōu)中選優(yōu)安排發(fā)行項(xiàng)目。提高財(cái)政撥付效率。允許庫款墊付，對(duì)已安排發(fā)行的專項(xiàng)債項(xiàng)目滿足合同約定支付要求時(shí)暫未發(fā)行的項(xiàng)目，通過庫款墊付周轉(zhuǎn)，待債券發(fā)行到位后立即回補(bǔ)庫款。為專項(xiàng)債資金支付開辟“綠色通道”，專項(xiàng)債券資金支付實(shí)行先支付后上資金調(diào)度會(huì)備案。 

提升專項(xiàng)債券項(xiàng)目管理水平。堅(jiān)持資金跟著項(xiàng)目走的原則，在專項(xiàng)債券限額內(nèi)按照輕重緩急，優(yōu)先支持在建和前期準(zhǔn)備工作充分的項(xiàng)目。對(duì)已經(jīng)安排預(yù)算，但當(dāng)年無法形成實(shí)物工作量的項(xiàng)目，要按程序調(diào)整用途，用于符合條件的項(xiàng)目，避免出現(xiàn)錢等項(xiàng)目的問題，確保專項(xiàng)債券發(fā)行后能夠迅速投入使用。區(qū)財(cái)政部門要會(huì)同效能監(jiān)察部門開展專項(xiàng)債項(xiàng)目建設(shè)督查，同時(shí)安排專人加快辦理專項(xiàng)債項(xiàng)目審計(jì)、工程量核定工作，推動(dòng)加快債券資金支出，盡快形成實(shí)物工作量。

緊抓專項(xiàng)債券項(xiàng)目落地生效。重點(diǎn)調(diào)度沒有開工的項(xiàng)目，逐個(gè)找出問題癥結(jié)、劃分責(zé)任清單、倒排時(shí)間節(jié)點(diǎn)，推動(dòng)盡早開工建設(shè)。對(duì)于在建的專項(xiàng)債券項(xiàng)目，要科學(xué)制定資金使用目標(biāo)任務(wù)，及時(shí)撥付資金，加快推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)；要持續(xù)做好專項(xiàng)建設(shè)的項(xiàng)目調(diào)度，充分依托國家重大建設(shè)項(xiàng)目庫，加強(qiáng)數(shù)據(jù)質(zhì)量審核，比對(duì)分析跟蹤監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)解決項(xiàng)目推進(jìn)中出現(xiàn)的問題。

重視專項(xiàng)債券項(xiàng)目儲(chǔ)備保障。根據(jù)區(qū)政府中長期重點(diǎn)項(xiàng)目投資計(jì)劃，結(jié)合專項(xiàng)債重點(diǎn)支持的11大領(lǐng)域，聚焦政府主導(dǎo)、急于實(shí)施的項(xiàng)目，積極謀劃符合條件的專項(xiàng)債券項(xiàng)目，將有一定收益的公共服務(wù)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目，統(tǒng)一納入到重點(diǎn)項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，確保符合條件的儲(chǔ)備項(xiàng)目建設(shè)資金需求。財(cái)政和發(fā)改部門牽頭組織申報(bào)工作，借助銀行、咨詢機(jī)構(gòu)等專家專業(yè)優(yōu)勢(shì)，為項(xiàng)目收入來源、收益平衡測(cè)算等方面提供專業(yè)的咨詢服務(wù)，編制實(shí)施方案，出具財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告、法律意見書。用足用好專項(xiàng)債券資金，加強(qiáng)項(xiàng)目策劃和前期論證，提高項(xiàng)目儲(chǔ)備質(zhì)量，按照項(xiàng)目建設(shè)總?cè)蝿?wù)和年度建設(shè)任務(wù)合理提出總資金需求和分年度資金需求。

提高專項(xiàng)債券資金使用效率。逐步完善專項(xiàng)債券的管理制度、強(qiáng)化專項(xiàng)債券績效導(dǎo)向，來拉動(dòng)專項(xiàng)債券發(fā)揮有效投資，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。進(jìn)一步完善信息化穿透式監(jiān)管手段，及時(shí)掌握資金使用、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、運(yùn)營管理的情況，實(shí)現(xiàn)對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目全周期常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。對(duì)照專項(xiàng)債券項(xiàng)目支持領(lǐng)域，避免出現(xiàn)禁止類清單項(xiàng)目。壓實(shí)各方責(zé)任，按照債券資金“誰使用、誰管理、誰負(fù)責(zé)”原則，嚴(yán)格落實(shí)專項(xiàng)債券發(fā)行使用主體責(zé)任。

有效防范政府法定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。堅(jiān)持舉債與償債能力相匹配，合理編制專項(xiàng)債項(xiàng)目年度收支平衡方案，科學(xué)確定專項(xiàng)債發(fā)行期限。對(duì)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目發(fā)行5年期專項(xiàng)債，對(duì)運(yùn)營期限較長的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目發(fā)行15年、20年的長期專項(xiàng)債券，確保落實(shí)專項(xiàng)債券償債資金來源。嚴(yán)格執(zhí)行政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)警機(jī)制，落實(shí)不新增隱性債務(wù)、不觸碰政策紅線的要求。加強(qiáng)與上級(jí)主管部門的溝通協(xié)調(diào)，做大可用財(cái)力，定期評(píng)估債務(wù)率、償債率等關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，保持在合理區(qū)間，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)底線，營造良好的金融環(huán)境和穩(wěn)定的發(fā)展規(guī)劃。

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