縣域經(jīng)濟是城市和鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)經(jīng)濟和農村經(jīng)濟、宏觀經(jīng)濟和微觀經(jīng)濟的結合部，國民經(jīng)濟的重要組成部分，是鄉(xiāng)村振興的核心載體。2019年中央一號文件明確指出要發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟。四川有183個縣（市、區(qū)），數(shù)量為全國之最。縣域經(jīng)濟已成為實現(xiàn)“一干多支、五區(qū)協(xié)同”發(fā)展的底部基礎，是全面建成小康社會的關鍵所在。目前，四川縣域經(jīng)濟產業(yè)層次較低、開放程度不夠、競爭力不強等問題突出，面臨著增長模式由數(shù)量擴張向質量提升轉化、城鄉(xiāng)關系由城鄉(xiāng)分割向城鄉(xiāng)融合轉化的嚴峻挑戰(zhàn)。浙江省在縣域經(jīng)濟發(fā)展上起步較早、措施得力，成效顯著，通過構建差異化的發(fā)展模式和轉型機制，實現(xiàn)了縣域經(jīng)濟的全方位、多模式轉型發(fā)展。其創(chuàng)新做法和成功經(jīng)驗值得四川省在推動縣域經(jīng)濟發(fā)展中充分借鑒。

航拍浙江淳安美麗鄉(xiāng)村——楓樹嶺鎮(zhèn)下姜村    

新時期縣域經(jīng)濟發(fā)展的總體評價

進入新的歷史時期和發(fā)展階段，我國縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨著新的宏觀形勢，加快發(fā)展的任務更為繁重和艱巨。

——縣域經(jīng)濟成為支撐社會經(jīng)濟發(fā)展的重要力量?？h域是我國資源最豐富的區(qū)域，占據(jù)國土總面積的93%，布局我國84%的世界自然遺產，77%的國家風景名勝區(qū)，68%的國家森林公園。2018年我國縣域常住人口超過9億，占全國總量約70%；縣域地區(qū)生產總值近40萬億元，占全國地區(qū)生產總值約45％，發(fā)展?jié)摿薮蟆?/span>

——縣域經(jīng)濟形成板塊非均衡發(fā)展的分化趨勢。近年來我國縣域經(jīng)濟增速整體下滑趨勢逐漸減緩，但板塊發(fā)展分化趨勢明顯。全國經(jīng)濟百強縣中，東部地區(qū)占比從2014年的63%提高到2018年的74%，中西部省份占比從2014年的23%略微上升至2018年的25%，東北地區(qū)占比從14%下降到1%。其中，東北三省、內蒙古、山西為代表的資源型和重工業(yè)型縣域經(jīng)濟下滑非常明顯。如何實現(xiàn)不同區(qū)域縣域經(jīng)濟的相對均衡增長，已經(jīng)成為極具挑戰(zhàn)性的緊迫性難題。

——縣域傳統(tǒng)產業(yè)面臨生態(tài)透支和結構同質的雙重約束。縣域經(jīng)濟是推進供給側結構性改革的重要戰(zhàn)場，傳統(tǒng)產業(yè)轉型發(fā)展任務緊迫。一是生態(tài)環(huán)境和產業(yè)布局約束增強，縣域經(jīng)濟經(jīng)歷對自然環(huán)境過度“透支”的高速發(fā)展后，仍然面臨產業(yè)梯度轉移下更多傳統(tǒng)工業(yè)產能向縣域聚集的情況，環(huán)境承載和建設用地已瀕臨上限。二是產業(yè)結構同質和融合度低的問題并存，主要體現(xiàn)在縣域經(jīng)濟體系雷同，產業(yè)鏈較短，與現(xiàn)代農業(yè)和工業(yè)配套的先進服務業(yè)發(fā)展嚴重滯后，實現(xiàn)縣域經(jīng)濟的尋優(yōu)推進特別是產業(yè)結構的差異化優(yōu)化，是一項十分艱巨的任務。

——縣域政府面臨債務壓力高企和償債能力不足的雙重風險。當前我國地方政府借貸規(guī)模逐漸擴大，縣域經(jīng)濟債務風險不容忽視。一是整體債務規(guī)模較高，相關資料表明，2017年我國地方政府存量債務約為19萬億元，15%左右的縣（市）債務水平超過警戒線，隱性債務則超過24萬億元。二是落后地區(qū)債務負擔更重，特別是中西部地區(qū)。三是縣級政府償債能力不足。中西部地區(qū)部分縣級政府財政嚴重依賴轉移支付，隨著地方政府投融資活動規(guī)模收縮，償債能力將面臨嚴峻考驗。

總體上，當前我國縣域經(jīng)濟發(fā)展既承載著支撐宏觀經(jīng)濟整體轉型升級的重大使命，又面臨著諸多復雜因素的制約和挑戰(zhàn)，亟須借鑒縣域經(jīng)濟發(fā)展先行地區(qū)的發(fā)展模式和成功經(jīng)驗，大膽創(chuàng)新，推動全國縣域經(jīng)濟整體發(fā)展。

浙江麗水蓮都區(qū)碧湖鎮(zhèn)和大港頭鎮(zhèn)的古堰畫鄉(xiāng)    

浙江省縣域經(jīng)濟發(fā)展的主要模式與創(chuàng)新經(jīng)驗

浙江省是我國縣域經(jīng)濟最發(fā)達的地區(qū)之一，全國經(jīng)濟百強縣數(shù)量穩(wěn)居前列，創(chuàng)造了蕭山、義烏、溫嶺、安吉、嘉善、慈溪等眾多極具影響力的縣域發(fā)展典型模式，其經(jīng)驗在全國范圍內具有先進性和借鑒價值。

——蕭山模式：新型工業(yè)化驅動產業(yè)集約發(fā)展。蕭山深入實施“工業(yè)強區(qū)”戰(zhàn)略，形成了平臺化集聚、集團化培育、科技化改造三輪驅動新型工業(yè)化的縣域經(jīng)濟發(fā)展模式，工業(yè)增加值長期位居浙江省第一。一是工業(yè)集聚化發(fā)展。培育并引導企業(yè)集聚，著力打造4大新型工業(yè)平臺和17個工業(yè)功能區(qū)，集中了全區(qū)超過70%的規(guī)上企業(yè)。二是企業(yè)集團化培育。鼓勵企業(yè)技術資本合作或兼并重組，形成產值過千億元企業(yè)2家，“中國500強”4家，上市企業(yè)19家。三是產業(yè)科技化改造。建成國家級檢測實驗室18個、國家級博士后科研工作站22家，設立信息化發(fā)展專項基金，重點支持通信、軟件、集成電路、即時通訊等領域創(chuàng)新發(fā)展。

——義烏模式：貿易國際化推動外向經(jīng)濟發(fā)展。義烏堅持“國際商貿名城”戰(zhàn)略，構建“貿易-市場-物流-改革”四位一體驅動貿易國際化的縣域經(jīng)濟發(fā)展模式，形成了“買全球貨、賣全球貨”商貿格局以及產城一體高效分工的“塊狀經(jīng)濟”。一是堅持激活市場力量。把握深化改革開放機遇，提出“黨政有為”“放水養(yǎng)魚”等創(chuàng)新戰(zhàn)略，政府準確把握市場開放的關鍵節(jié)拍，將地域文化、統(tǒng)一規(guī)劃、企業(yè)家精神融入培育高自由度的市場中，形成了獨特的集聚優(yōu)勢。二是堅持內外貿易聯(lián)動。把握國際貿易開放機遇，引進10萬多種境外商品高標準，召開義烏進口商品博覽會，提升“塊狀經(jīng)濟”；持續(xù)發(fā)布的“義烏中國小商品指數(shù)”，打造國內外貿易的“義烏碼頭”。三是堅持打通物流通道，把握“一帶一路”建設機遇，開辟“義新歐”中歐班列和“義甬舟”開放大通道，構建海、陸、空、鐵、郵、網(wǎng)六位一體物流體系。四是堅持推進體制改革，把握國家貿易綜合改革試點機遇，率先提供15種貨幣兌換以及98項涉外項目“一站式”服務，率先建立小商品出口“大通關”模式，持續(xù)推進商貿服務集成創(chuàng)新。

——溫嶺模式：農業(yè)現(xiàn)代化推動縣域經(jīng)濟發(fā)展。溫嶺實行“內建兩區(qū)、外拓基地、資本引領、科技支撐”，形成了集聚化生產、全球化布局、市場化支撐、科技化改造四化同步支撐現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的縣域經(jīng)濟發(fā)展模式。一是集聚化生產。引導農戶承包土地向龍頭企業(yè)集中，近七成土地流轉實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，建成一批高水平現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)和糧食生產功能區(qū)。二是全球化布局。建立省外境外農業(yè)基地38萬畝，遍布全國20多個省市及韓國、緬甸等國家。三是市場化支撐。引導社會資本進入農業(yè)領域，扶持農業(yè)龍頭企業(yè)上市，成立鄉(xiāng)村振興學院，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供財力和人力支撐，近三年共引進200余億元資本投向鄉(xiāng)村。四是科技化改造，設立農業(yè)科技成果轉化專項經(jīng)費，引進推廣北斗農機信息化智能管理平臺系統(tǒng)，全力推進“智慧農業(yè)”建設。

——安吉模式：產業(yè)生態(tài)化驅動綠色經(jīng)濟發(fā)展。安吉堅持生態(tài)鄉(xiāng)村、生態(tài)農業(yè)、生態(tài)工業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)融合發(fā)展，形成了制度化、品牌化、標準化、富民化的縣域生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展模式。一是生態(tài)保護制度化，建立嚴格的項目環(huán)境準入制度，堅持杜絕一切環(huán)評不達標項目。二是生態(tài)開發(fā)品牌化，著力打造“美麗鄉(xiāng)村”“中國大竹?！薄包S浦江源”“安吉白茶”等生態(tài)品牌，成功創(chuàng)建全國首個國家級生態(tài)縣。三是生態(tài)建設標準化，在全國率先建立美麗鄉(xiāng)村建設標準化體系，成功創(chuàng)建“中國美麗鄉(xiāng)村國家標準化示范縣”。四是生態(tài)發(fā)展富民化，深度開發(fā)竹制品、茶葉等生態(tài)產品并與鄉(xiāng)村旅游深度融合，全縣農民人均純收入七成來自“生態(tài)產業(yè)”。

——嘉善模式：城鄉(xiāng)一體化推動全域協(xié)調發(fā)展。嘉善著力推進城鄉(xiāng)設施布局、政策制度、公共服務等要素集聚共享和資源延伸覆蓋，形成了城鄉(xiāng)一體全域協(xié)調的縣域經(jīng)濟發(fā)展模式。一是發(fā)展格局一體化，著力推進城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、產業(yè)發(fā)展等“六個一體化”建設，大幅縮減鎮(zhèn)村數(shù)量，創(chuàng)建“市區(qū)-新市鎮(zhèn)-農村新社區(qū)”的三級網(wǎng)絡化格局。二是公共服務均等化。全國率先推行城鄉(xiāng)教育生均公用經(jīng)費、教師待遇、校舍標準三統(tǒng)一，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度和養(yǎng)老保險制度標準一致化，城鄉(xiāng)供水同網(wǎng)同質同價，垃圾污水處理一體化，城鄉(xiāng)公交一體化等。三是要素配置市場化，在全國率先推進農村宅基地置換、土地承包權轉讓和置換、產權制度改革和集體建設用地制度改革等，打造“縣域科學發(fā)展示范點”。四是農民生活市民化，建立城鄉(xiāng)一體社區(qū)管理體制，率先推進農村新社區(qū)服務中心標準化建設，建立新居民管理服務機制和新社區(qū)工會組織。

——慈溪模式：人才本土化推動創(chuàng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。慈溪堅持集聚創(chuàng)業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)和科技創(chuàng)業(yè)多創(chuàng)并舉，走出一條全民創(chuàng)業(yè)之路，實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)主體數(shù)量浙江省縣域第一。一是系統(tǒng)培育創(chuàng)業(yè)平臺，把人才引過來。建設“上林英才”研發(fā)園、創(chuàng)業(yè)園、產業(yè)園并實施人才引進計劃，最高給予1000萬元創(chuàng)業(yè)經(jīng)費支持；集聚杭州灣優(yōu)勢要素打造環(huán)杭州灣創(chuàng)新中心，形成集聚創(chuàng)業(yè)的良好空間。二是全面優(yōu)化創(chuàng)業(yè)服務，讓人才留下來。深化落實“多證合一”“先照后證”、企業(yè)簡易注銷等制度改革。三是科技導航“二次創(chuàng)業(yè)”，把人才育出來。與寧波大學、北航、中科院等單位共建科教園區(qū)，累計培育創(chuàng)新型梯隊企業(yè)1000多家。

浙江云和縣萬畝梯田景觀，每年吸引大量旅客    

浙江經(jīng)驗對四川縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要啟示

四川省作為西部內陸地區(qū)，縣域經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，2018年全國經(jīng)濟百強縣中僅有1個，浙江省有21個；GDP過千億的縣（市、區(qū)）僅有1個，浙江省有8個。因此，四川省應對標先進，正視差距，充分借鑒浙江省縣域發(fā)展模式及創(chuàng)新經(jīng)驗，實現(xiàn)四川縣域經(jīng)濟追趕發(fā)展和加速發(fā)展。

——轉變政府職能，培育發(fā)展內生動力。浙江經(jīng)驗證明，縣域經(jīng)濟的發(fā)展源泉在于市場力量，市場力量的關鍵優(yōu)勢在于配置效率，效率實現(xiàn)的根本途徑在于劃清功能邊界。只有政府充分尊重市場、了解市場、服務市場，才能真正激發(fā)縣域經(jīng)濟發(fā)展活力。四川應借鑒浙江經(jīng)驗，更大力度深化“放管服”改革，變權力型政府為規(guī)則型政府，發(fā)揮自貿試驗區(qū)建設的溢出效應，推進投資項目審批全流程改革，賦予縣級政府統(tǒng)籌省、市下達資金的權利，適當提高新增稅收縣級留存比例，適當降低縣級項目資金配套比例。在有效監(jiān)控風險的情況下，積極扶持縣（市區(qū)）成立產業(yè)投資基金、擔保公司，有效激發(fā)縣級財政“造血”能力。

——發(fā)揮比較優(yōu)勢，打造縣域塊狀經(jīng)濟。浙江培育“塊狀經(jīng)濟”有三個核心環(huán)節(jié)，一是選擇一批地理區(qū)位和產業(yè)基礎較好的小城鎮(zhèn)，明確其主導產業(yè)和發(fā)展方向；二是根據(jù)主導產業(yè)建立工業(yè)小區(qū)，引導城市企業(yè)、鄉(xiāng)村企業(yè)、農村家庭企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集聚；三是完善基礎設施放松政策環(huán)境，形成一批專業(yè)化分工、社會化協(xié)作的企業(yè)群和特色產業(yè)集聚區(qū)。四川可借鑒浙江經(jīng)驗，更加重視培育并深挖各縣的比較優(yōu)勢。根據(jù)各市縣資源稟賦和產業(yè)基礎，精準選擇一批條件較好的縣市進行示范，重點扶持當?shù)貎?yōu)勢品牌產品、產業(yè)深化開發(fā)，實行“一鄉(xiāng)一業(yè)”的生產方式，通過鎮(zhèn)村二級分工協(xié)作推進單一產品鏈的專業(yè)化生產。

——統(tǒng)籌城鄉(xiāng)要素，強化縣城輻射效應。浙江經(jīng)驗表明，中心城市的要素擴張對于促進周邊縣市轉型發(fā)展具有明顯效果，也是加速集體經(jīng)濟發(fā)展的重要手段；中心城市的集聚力越強，帶動周邊縣域經(jīng)濟轉型升級和集體經(jīng)濟加快發(fā)展的成功率越高。四川一方面應當積極穩(wěn)妥推進行政區(qū)劃調整，將與市區(qū)連片或相鄰的縣（市）改為市轄區(qū)，對常住人口超過10萬的縣城建立城市管理體制，同時推動部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，合理提高地域空間的集聚度。另一方面應進一步優(yōu)化縣域土地供應機制，加強縣級建設用地指標的政策傾斜和支持力度，優(yōu)先保證重點產業(yè)園區(qū)和農產品加工業(yè)用地，同時探索突破土地增減掛鉤結余指標的有償調劑、流轉交易范圍。

——突破開放合作，強化優(yōu)質要素支撐。浙江經(jīng)驗表明，資本注入和科技轉化是實現(xiàn)縣域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的有效措施，重點是暢通從資本、科技到產業(yè)發(fā)展的要素通道。四川縣域經(jīng)濟發(fā)展要本著“不求所有、但為所用”的原則，最大限度利用好外部優(yōu)勢資本和科技資源，狠抓創(chuàng)新平臺建設、科技創(chuàng)新合作、重大成果轉化等，實行借力發(fā)展。同時應積極引導銀行等金融機構擴大對縣域中小企業(yè)的信貸規(guī)模，鼓勵金融服務向村鎮(zhèn)下沉。成立農村社區(qū)銀行，鼓勵發(fā)展多種形式的融資擔保公司，探索全面放開農村融資抵押物限制。建立和完善農戶資信評價體系，積極開展無抵押擔保的小額信用貸款和農戶聯(lián)保貸款。

——堅持生態(tài)優(yōu)先，構建綠色發(fā)展格局。浙江縣域經(jīng)濟發(fā)展的關鍵在于把生態(tài)環(huán)境、商貿文化、市場意識三者融合為一個完整的綠色發(fā)展體系，放大了生態(tài)環(huán)境和主體行為對縣域經(jīng)濟發(fā)展的積極效應。建議四川借鑒浙江經(jīng)驗，一是建立綠色鄉(xiāng)村格局，選擇一批生態(tài)條件較好的區(qū)縣，試點綠色鄉(xiāng)村建設體制，打造“優(yōu)雅城區(qū)—風情小鎮(zhèn)—美麗鄉(xiāng)村”三級生態(tài)城鄉(xiāng)空間體系。二是增強綠色鄉(xiāng)村發(fā)展外部助力，成立四川省美麗鄉(xiāng)村建設發(fā)展公司，因地制宜進行生態(tài)項目開發(fā)，聚集各方資金支持美麗鄉(xiāng)村建設。三是增強綠色鄉(xiāng)村發(fā)展內生動力，探索新型主體與農戶建立保土地租金、保農戶景區(qū)務工、保貧困戶零投入創(chuàng)業(yè)、保綠色產品訂單收購等“四?！焙弯N售利潤二次返利分紅的利益聯(lián)接機制。

四川省社會科學院 郭曉鳴 廖祖君 巨棟