[摘要]  土地市場(chǎng)化改革是價(jià)格改革重要組成部分之一，加快土地市場(chǎng)化改革實(shí)現(xiàn)資源充分利用具有重要意義。我國(guó)土地市場(chǎng)化改革與社會(huì)制度變革共生，要素市場(chǎng)化改革不斷推進(jìn)，取得了一定成果。但相較于勞動(dòng)力、資本等，土地要素的市場(chǎng)化推進(jìn)速度較慢。要深入貫徹落實(shí)國(guó)家政策，加快建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)，破解土地要素市場(chǎng)化改革困境，提高土地資源利用效率。

[關(guān)鍵詞]  土地要素；土地市場(chǎng)化；資源配置

[作者單位]  首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)

價(jià)格改革是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的助推器。我國(guó)經(jīng)過(guò)40多年的漸進(jìn)增量式價(jià)格改革，價(jià)格形成機(jī)制基本完成，資源配置趨于合理。

我國(guó)土地市場(chǎng)化改革伴隨著社會(huì)制度的變革而演進(jìn)，新中國(guó)成立初期進(jìn)行土地改革后，土地歸農(nóng)民所有，生產(chǎn)效率提升。隨著農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)三個(gè)行業(yè)的社會(huì)主義改造（簡(jiǎn)稱“三大改造”）完成，農(nóng)村土地集體經(jīng)營(yíng)，城市土地國(guó)有化。改革開(kāi)放實(shí)行家庭承包責(zé)任制，將農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)分開(kāi)，而城市土地也逐漸向市場(chǎng)轉(zhuǎn)化，不再通過(guò)行政劃撥，采用計(jì)劃為主、市場(chǎng)為輔的方式，允許城市建設(shè)用地“招拍掛”。黨的十八大以來(lái)，土地市場(chǎng)化改革開(kāi)始涉足農(nóng)村，宅基地的“三權(quán)分置”，進(jìn)一步推動(dòng)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。為使市場(chǎng)資源得到最有效配置，要素市場(chǎng)化改革持續(xù)推進(jìn)，但相較于勞動(dòng)力、資本等，土地要素的市場(chǎng)化推進(jìn)速度較慢。土地要素市場(chǎng)化改革面臨著一些問(wèn)題需要破解。

土地市場(chǎng)化改革的困境

產(chǎn)權(quán)不明晰阻礙土地要素市場(chǎng)化。由于農(nóng)村土地屬于集體所有，個(gè)人之間無(wú)法流轉(zhuǎn)。而土地市場(chǎng)化的關(guān)鍵在于明晰的產(chǎn)權(quán)，只有確定的產(chǎn)權(quán)，才能在市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行包產(chǎn)到戶，農(nóng)民有了自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，但沒(méi)有土地所有權(quán)。黨的十八屆五中全會(huì)提出，完善所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置，保障土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。這一改革提升了農(nóng)地使用效率，農(nóng)業(yè)用地批量經(jīng)營(yíng)，能夠形成規(guī)模優(yōu)勢(shì)并提高競(jìng)爭(zhēng)力。由于土地性質(zhì)比較獨(dú)特，其具有生產(chǎn)能力，同時(shí)也能作為固定資產(chǎn)投資，兼具財(cái)產(chǎn)和投資功能，因此土地確權(quán)還要延伸至土地產(chǎn)權(quán)以外的其他所有權(quán)，包括發(fā)展權(quán)等。地產(chǎn)權(quán)既要保持穩(wěn)定，又要控制好進(jìn)入和退出，才能保證效率，農(nóng)村土地的處分權(quán)不明使其抵押轉(zhuǎn)讓交易受到限制，也阻礙了土地的高效利用。

城鄉(xiāng)二元的土地制度阻礙市場(chǎng)化進(jìn)程。在城鄉(xiāng)二元土地管理制度下，城市土地劃轉(zhuǎn)改革為“招拍掛”，農(nóng)村逐漸允許使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。但長(zhǎng)期并存的城鎮(zhèn)與農(nóng)村土地管理兩套制度阻礙了城鄉(xiāng)之間的交易，導(dǎo)致市場(chǎng)分割。從價(jià)格方面來(lái)看，城鄉(xiāng)土地價(jià)格不一，各類土地功能不同，價(jià)格也有所差異，工業(yè)用地、商業(yè)用地和住宅用地的價(jià)格差異較大。同時(shí)，地方政府傾向于用土地來(lái)招商引資，低價(jià)收購(gòu)?fù)恋卦俑邇r(jià)賣出，使得土地價(jià)格扭曲，地域間流轉(zhuǎn)不暢。國(guó)家最新提出建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)，就是要求各區(qū)域打破地域阻隔，促進(jìn)區(qū)域間土地流轉(zhuǎn)，激發(fā)市場(chǎng)活力。

利益主體的阻礙。經(jīng)濟(jì)改革能否順利推進(jìn)一定程度上受利益主體影響。一直以來(lái)，我國(guó)土地要素市場(chǎng)化改革進(jìn)展緩慢，這與利益主體的阻礙有關(guān)。改革涉及的利益主體越多，所受到的阻力就會(huì)相應(yīng)增大。

與土地要素改革最相關(guān)的利益主體是依賴于土地財(cái)政的地方政府。除了市場(chǎng)化改革促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)外，一些地方政府嚴(yán)重依賴于土地帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益。由于地方政府對(duì)土地有絕對(duì)的壟斷權(quán)，能夠決定土地的流轉(zhuǎn)和分配，因此一些地區(qū)會(huì)利用土地產(chǎn)生巨大的財(cái)政效益。土地財(cái)政給地方政府帶來(lái)財(cái)政收入，群眾也得到了豐富的公共服務(wù)供給，地方政府也就沒(méi)有推進(jìn)土地市場(chǎng)化改革的熱情。然而，土地財(cái)政是一種不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。土地是不可再生資源，且有18億畝耕地紅線的限制。出讓土地使用權(quán)是在透支未來(lái)的土地收入，使得土地利用率下降。地方政府安于現(xiàn)有的土地財(cái)政收入，而不積極推動(dòng)市場(chǎng)化改革，是一種竭澤而漁的做法，會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，土地財(cái)政會(huì)誘發(fā)地方政府的尋租行為，進(jìn)一步降低市場(chǎng)化改革的動(dòng)機(jī)。這一行為的結(jié)果使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)得到快速提升，表面上促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但實(shí)質(zhì)上會(huì)擾亂市場(chǎng)，阻礙土地市場(chǎng)化改革。

此外，地方政府對(duì)耕地的保護(hù)也會(huì)成為土地市場(chǎng)化的阻力。一旦土地進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，耕地的數(shù)量和質(zhì)量控制就不能完全掌握在地方政府手中。土地市場(chǎng)化中產(chǎn)生損失的成本則需要地方政府來(lái)買單，因此在形成明確的產(chǎn)權(quán)制度、流轉(zhuǎn)市場(chǎng)以及監(jiān)管體制之前，地方政府必然會(huì)阻礙這一市場(chǎng)化進(jìn)程，從而保護(hù)耕地。

土地市場(chǎng)化改革的對(duì)策

建立全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用。在土地市場(chǎng)化改革的過(guò)程中，要準(zhǔn)確理解土地要素市場(chǎng)化的含義，借助市場(chǎng)發(fā)揮土地要素的巨大經(jīng)濟(jì)潛能。同時(shí)政府要加強(qiáng)把控，市場(chǎng)機(jī)制在運(yùn)行中會(huì)存在風(fēng)險(xiǎn)，政府要設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)及準(zhǔn)入機(jī)制，促進(jìn)土地要素有序合理流動(dòng)。

提高土地資源利用效率。建立市場(chǎng)化盤活機(jī)制，設(shè)置農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，支持土地資源交易平臺(tái)功能建設(shè)，完善健全配套體制機(jī)制，提升風(fēng)險(xiǎn)防范能力，全面提升土地利用效率。

創(chuàng)新金融工具，加強(qiáng)監(jiān)管。創(chuàng)新交易渠道和方式，探索價(jià)格管理模式，充分發(fā)揮資源最大優(yōu)勢(shì)。建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、分析、處理機(jī)制，避免投機(jī)行為。實(shí)現(xiàn)土地要素市場(chǎng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。