[摘要]  新型農(nóng)村合作社運用組織化手段，為分散經(jīng)營的農(nóng)民在激烈的市場競爭中降低風(fēng)險，是國家重點培育的新型農(nóng)村經(jīng)營主體之一，其發(fā)展初期高度依賴政府的參與和支持。推進新型農(nóng)村合作社高質(zhì)量發(fā)展，要構(gòu)建以需求為導(dǎo)向的政府行為模式，建立健全法律法規(guī)體系和互動平臺監(jiān)督機制規(guī)范政府行為。

[關(guān)鍵詞]  農(nóng)村合作社；政府行為；經(jīng)濟發(fā)展

[作者單位]  哈爾濱商業(yè)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院

新型農(nóng)村合作社（以下簡稱“新型農(nóng)合社”）指我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度下的合作經(jīng)濟組織，按照“政府扶持、農(nóng)民自發(fā)”的模式，政府提供制度、資源、監(jiān)管等支撐。政府行為對農(nóng)合社的發(fā)展有著很大的影響。通過完善法律法規(guī)體系、建立以需求為導(dǎo)向的政府行為模式、完善利益聯(lián)結(jié)機制等一系列措施，促進新型農(nóng)合社可持續(xù)發(fā)展，推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

政府行為存在的問題

在新型農(nóng)合社的發(fā)展中，政府在方向引導(dǎo)、制度規(guī)范等方面發(fā)揮著重要作用。然而，實踐中基層政府需要接受上級政府的行政安排并進行績效考核，受本地鄉(xiāng)村實情影響，權(quán)衡自身利益下形成了復(fù)雜多樣的政府行為。

——“自上而下”的扶持未能精準對接實際需求。近年來，在國家政策的大力推動下，新型農(nóng)合社快速發(fā)展，雖然許多地區(qū)農(nóng)合社不僅數(shù)量增長快速，而且管理規(guī)范、經(jīng)濟效益顯著，但總體管理運行與實際效益達不到預(yù)期。究其原因，這種自上而下的外力扶持與農(nóng)村的內(nèi)生發(fā)展需求并未精準對接。一方面，部分農(nóng)民因?qū)π滦娃r(nóng)合社不了解而不感興趣；另一方面，農(nóng)民個體意識強，因?qū)φ笇?dǎo)建立的合作社所帶來的利益持懷疑態(tài)度而不想加入。在此情況下，政府部門既要完成政策的推進以完成政績指標(biāo)，又要面對有抵觸情緒的農(nóng)民，此時，最常見的做法就是使用行政化手段強行推進合作社項目落地。沒有農(nóng)民積極主動參與的合作社成立快解體也快，雖短期內(nèi)可能產(chǎn)生經(jīng)濟效益，卻不能真正帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，甚至衍生出虛假合作社。

——“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的格局造成權(quán)力虛化。在新型農(nóng)合社發(fā)展過程中，政府不僅會提供資金、技術(shù)等支持，而且還要開辟“綠色通道”，整合多個職能部門快速辦理工商、稅務(wù)、水電、農(nóng)業(yè)、檢驗檢疫等手續(xù)。例如與新型農(nóng)合社接觸較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)外，直接辦理農(nóng)合社業(yè)務(wù)的是上級部門直接派駐的機構(gòu)，既接受其主管部門的直接領(lǐng)導(dǎo)，也同時接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)，形成“雙重領(lǐng)導(dǎo)”。這些派駐機構(gòu)承擔(dān)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理新型農(nóng)合社的職能，但其人事、財政關(guān)系等受其上級直接管理，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理權(quán)限。由于新型農(nóng)合社大量審批手續(xù)需要多部門配合才能完成，當(dāng)信息傳達不及時或由于制度細則不完善引起辦事受阻，多部門利益沖突下辦事效率反而會降低?！半p重領(lǐng)導(dǎo)”不但沒有規(guī)范手續(xù)審批與多部門協(xié)作，反而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門職能被架空，導(dǎo)致權(quán)力虛化，協(xié)調(diào)能力減弱，影響合作社的發(fā)展進度。

——制度不完善導(dǎo)致政府行為失范。新型農(nóng)合社發(fā)展中最重要的保障就是法律與制度，一方面是監(jiān)督惠農(nóng)政策的具體落實，另一方面是限定政府行為的邊界。目前，國家建立的法律體系以及相關(guān)政策在新型農(nóng)合社的發(fā)展過程中起到了積極作用。然而，由于各地發(fā)展程度不同、地方政府配套的實施細則質(zhì)量參差不齊，加之具體執(zhí)行規(guī)范的缺失引起政府行為界限模糊，導(dǎo)致政府越位、錯位、缺位。政府主要是為新型農(nóng)合社規(guī)避或分散經(jīng)營風(fēng)險、社會保障等方面提供服務(wù)，以及引導(dǎo)合作社獲得高收益。在實施過程中不完善的制度將導(dǎo)致政府實施行政行為時超出自身的職權(quán)范圍，從而損害合作社的利益，更使之無法遵循自身發(fā)展規(guī)律，增加運作風(fēng)險。

優(yōu)化政府行為的建議

——完善規(guī)范政府行為法律法規(guī)體系。在新型農(nóng)合社發(fā)展中，應(yīng)當(dāng)以法律為準繩，完善政府行為法律法規(guī)體系，明確政府行為范疇，規(guī)范政府行為實施的依據(jù)、原則與方式。

首先，要明確政府行為實施的基本依據(jù)。根據(jù)當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)，完善法律法規(guī)包括憲法、組織法等，從宏觀層面明確政府行為范疇。同時，要優(yōu)化各項政策、規(guī)章，進一步細化基層政府的職能行為，針對新型農(nóng)合社發(fā)展中政府行為的普遍問題進行更具體化、便于執(zhí)行的補充。

其次，要明確政府行為實施的兩個基本原則。一是法無授權(quán)不可為，在沒有相關(guān)法律明確規(guī)定的情況下，政府權(quán)力不可濫用，行為不能隨意實施。二是法定職責(zé)必須為，政府必須按照相關(guān)法律規(guī)定，在合作社發(fā)展過程中承擔(dān)起規(guī)范、保護、支持、監(jiān)管等職責(zé)。

最后，要明確政府行為實施的基本方式。梳理合作社發(fā)展中涉及的各項政府行為，制定規(guī)范性法律文件，將法律法規(guī)轉(zhuǎn)化為具體的政府行為規(guī)范，并在不斷的實踐中修正與完善，形成完整的“輸出—執(zhí)行—反饋—改進”運行體系。要明確政策是否符合合作社發(fā)展的實際需求，檢驗政策的制定和實施是否符合法律、法規(guī)的規(guī)定；要保證政府的服務(wù)性行政行為，堅持簡政放權(quán)，在法律允許的范圍內(nèi)為合作社提供全面、多樣的服務(wù)。

——構(gòu)建以需求為導(dǎo)向的政府行為模式。新型農(nóng)合社依靠農(nóng)民的自主意愿進行民主管理，除了帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展外，還要改善和提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活水平。政府的扶持要通過引導(dǎo)農(nóng)民了解合作社帶給自己的各項權(quán)利、經(jīng)濟利益，鼓勵農(nóng)民履行合作社的各項決策。當(dāng)農(nóng)民意識到生產(chǎn)質(zhì)量達標(biāo)和維護合作社利益等各項義務(wù)的重要性后，就會產(chǎn)生符合其自身現(xiàn)實的需求感。因此，政府對于新型農(nóng)合社的扶持，既不是強行干預(yù)，也不是放任自流，根本目的在于幫助新型農(nóng)合社建設(shè)發(fā)展所需的軟硬件，從合作社的需求出發(fā)，自下而上地推動政府政策實施，由供給主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)樾枨笾鲗?dǎo)，培育合作社自主發(fā)展的能力，從而引導(dǎo)其走上規(guī)范化、可持續(xù)發(fā)展的軌道。

首先，應(yīng)當(dāng)建立獲取新型農(nóng)合社需求表達的有效機制。政府作為服務(wù)的決策與供給主體，要獲得合作社的需求信息，合理配置扶持資源。要建立完善的表達機制，賦予農(nóng)民自愿結(jié)成的社會組織話語權(quán)，達成政府與合作社的積極互動關(guān)系；要搭建雙向溝通的渠道，并將這種模式規(guī)范化、日?；?。其次，應(yīng)當(dāng)建立優(yōu)化政府行為的激勵約束機制，科學(xué)合理地設(shè)置考評指標(biāo)，以政績考核指標(biāo)引導(dǎo)政府行為的方向，適度給予基層政府權(quán)力空間。建立有效的約束機制，引導(dǎo)政府行為選擇，弱化利益偏好，及時矯正出現(xiàn)偏差的政府行為。最后，要大力推動政府職能轉(zhuǎn)變。政府行為是政府職能的外化與具體表現(xiàn)，要改革審批制度，完成精簡內(nèi)容、簡化程序、保證效率的整體性配套改革，規(guī)范審批行為，優(yōu)化合作社的發(fā)展環(huán)境。同時健全政府行為問責(zé)制度，擴大問責(zé)范圍、細化問責(zé)事由，當(dāng)權(quán)責(zé)匹配而問責(zé)常態(tài)化時，就會促使政府主動轉(zhuǎn)變職能。

——構(gòu)建互動平臺監(jiān)督政府行為。新型農(nóng)合社最好的發(fā)展?fàn)顟B(tài)是與政府達成良好互動，因此有必要建構(gòu)政府與新型農(nóng)合社的互動平臺，科學(xué)掌握合作社對政府行為的反饋并進行改進，反過來優(yōu)化政府行為。

首先是平臺機制。通過建設(shè)政府、村民代表、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等多方溝通，專業(yè)研究機構(gòu)從旁參與的平臺，提出客觀可操作的建議，以利于政府行為的改進與提升。其次是平臺參與對象。由政府主導(dǎo)平臺搭建并負責(zé)運行操作，合作社、農(nóng)民代表與企業(yè)作為參與者，如實反映發(fā)展中的困難、問題與需求，研究機構(gòu)提出專業(yè)指導(dǎo)性建議。最后是平臺的職責(zé)。平臺需要定期安排政府代表與其他參與主體正式的溝通與交流，協(xié)調(diào)不同主體間的溝通合作、接洽合作事宜，監(jiān)督事項推進、合作社發(fā)展?fàn)顩r與政府行為的調(diào)整。

新型農(nóng)合社的發(fā)展質(zhì)量已成為我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的重要指標(biāo)。新型農(nóng)合社作為農(nóng)民的自發(fā)合作組織，以農(nóng)民需求為出發(fā)點的發(fā)展方向才能激發(fā)合作社的內(nèi)生動力，其經(jīng)濟目標(biāo)的達成，也是新型農(nóng)合社收益與政府績效的雙重目標(biāo)。通過優(yōu)化政府行為正確引導(dǎo)合作社發(fā)展，實現(xiàn)促進農(nóng)民就業(yè)、鄉(xiāng)村繁榮的目標(biāo)。

郭祎偉